ช่วงต้นปี 2562 คนไทยทั้งที่ กทม. และภาคเหนือ เริ่มรู้สึกถึงความรุนแรงจากฝุ่นพิษ PM 2.5 และเริ่มส่งเสียงดังให้รัฐบาลแก้ปัญหา ทำให้เดือนตุลาคมปีเดียวกัน รัฐบาลในขณะนั้นประกาศใช้ “แผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติ การแก้ไขปัญหามลพิษด้านฝุ่นละออง” 

แต่ผ่านมา 4 ปี การดำเนินตามแผนฯ นี้มีผลอย่างไร ภาพท้องฟ้าทั้ง กทม. และภาคเหนือที่ขมุกขมัวไปด้วยฝุ่น PM 2.5 ในช่วงที่ผ่านมา คงเป็นคำตอบที่แทบไม่ต้องมีคำอธิบายใดๆ เพิ่มเติม 

คำถามสำคัญคือ ทำไมปัญหาดูเหมือนแทบจะไม่ลดความรุนแรงลง และอะไรเป็นโจทย์ที่ต้องแก้ไข ศูนย์พัฒนาการสื่อสารด้านภัยพิบัติ ไทยพีบีเอส ชวนอ่านการวิเคราะห์จาก “รศ.ดร.วิษณุ อรรถวานิช” คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์

“ป้องกันผลกระทบล่วงหน้า” กรอบคิดหลัก แผนฝุ่นชาติ

แผนปฏิบัติการฯ มีกรอบคิดหลักคือ “ป้องกันผลกระทบล่วงหน้า” เพื่อเป้าหมาย “สร้างอากาศที่ดีเพื่อคนไทยทุกคน” ประกอบด้วย 3 มาตรการสำคัญ อย่างแรกคือ การเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดการเชิงพื้นที่ โดยแบ่งเกณฑ์ปฏิบัติการเป็น 4 ระดับ ดังนี้

– ระดับที่ 1 ค่า PM 2.5 ไม่เกิน 50 มคก./ลบ.ม. ให้ทุกหน่วยงานดำเนินภารกิจตามสภาวะปกติ

– ระดับที่ 2 ค่า PM 2.5 อยู่ระหว่าง 51 – 75 มคก./ลบ.ม. ให้ทุกหน่วยงานยกระดับมาตรการให้เข้มงวดขึ้น

– ระดับที่ 3 ค่า PM 2.5 อยู่ระหว่าง 76 – 100 มคก./ลบ.ม. หากดำเนินการในระดับ 2 แล้วฝุ่นยังไม่ลดลงและมีแนวโน้มสูงขึ้น ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดที่ประสบเหตุเป็น “ผู้บัญชาการเหตุการณ์” เข้าควบคุมพื้นที่และแหล่งกำเนิด

– ระดับ 4 ค่า PM 2.5 มีค่ามากกว่า 100 มคก./ลบ.ม. หากดำเนินการในระดับ 3 แล้ว ฝุ่นยังไม่ลดและมีแนวโน้มสูงขึ้นมากกว่า 100 มคก./ลบ.ม. ให้มีการประชุมคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติเป็นกรณีเร่งด่วน

มาตรการที่สองคือ การป้องกันและลดการเกิดมลพิษที่ต้นทางหรือแหล่งกำเนิด โดยเน้นการควบคุมใน 5 แหล่ง ได้แก่ ยานพาหนะ, การเผาในที่โล่งและภาคเกษตร, การก่อสร้างและผังเมือง, อุตสาหกรรม และฝุ่นจากภาคครัวเรือน

ส่วนมาตรการที่สามคือ การเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการมลพิษ โดยเน้นการพัฒนาระบบ เครื่องมือ กลไกในการบริหารจัดการ เช่น การปรับค่ามาตรฐาน และการศึกษาความเหมาะสม “ร่างกฎหมายอากาศสะอาด” รวมถึงการศึกษาวิจัยเพื่อพัฒนาองค์ความรู้ด้านต่างๆ เพื่อเป็นข้อมูลประกอบการตัดสินใจ และกำหนดแนวทางในอนาคต

สต็อกรถเก่าในระบบเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง

แม้แผนปฏิบัติการฯ จะกำหนดมาตรการที่เรียกได้ว่าครอบคลุมปัญหามลพิษจากฝุ่น PM 2.5โดยเฉพาะการควบคุมที่แหล่งกำเนิด แต่ รศ.ดร. วิษณุ ระบุว่า ดูเหมือนผลการดำเนินการจริง จะไม่ได้เป็นไปตามนั้น เรื่องแรกที่ปรากฏข้อมูลเชิงประจักษ์ คือการลดจำนวนรถเก่าเข้าสู่ระบบ

“เราทราบดีว่าแหล่งกำเนิดหลักส่วนหนึ่งมาจากภาคยานยนต์ ถ้าดูจากข้อมูลจะพบว่าสต็อกรถเก่าในระบบยังคงเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ตั้งแต่ปี 2555 ปี 2560 และปี 2565 รถเก่ามีการปล่อยมลพิษที่สูงกว่ารถใหม่ นั่นคือปัจจุบันมาตรการยังไม่สามารถที่จะระบายรถเก่าออกสู่ระบบได้”

โดยเฉพาะรถบรรทุก พบว่ารถที่มีอายุการใช้งานเกิน 20 ปี มีปริมาณมากขึ้นเรื่อยๆ จากจำนวน 342,974 คันในปี 2562 เพิ่มเป็น 409,247 คันในปี 2565 เช่นเดียวกับรถบรรทุกควันดำที่ยังเห็นเต็มท้องถนน รศ.ดร.วิษณุบอกว่า ทั้งหมดนี้เป็นข้อมูลเชิงประจักษ์ที่สะท้อนว่า มาตรการของภาครัฐยังไม่สามารถจัดการในเรื่องนี้ได้

เป้าหมายลดอ้อยไฟไหม้ ยังห่างไกล

“ลดอ้อยเผา” เป็นอีกหนึ่งมาตรการที่เขียนไว้ในแผนปฏิบัติการฯ โดยระบุว่า ในฤดูการผลิต 63/64 ต้องลดปริมาณอ้อยเผาให้เหลือไม่เกิน 30% ต่อวัน, ฤดูการผลิต 64/65 ลดเหลือไม่เกิน 20% ต่อวัน และฤดูการผลิต 65/66 ลดเหลือ 0-5% ต่อวัน

อย่างไรก็ตาม ภายหลังจากสถานการณ์โควิด-19 ระบาด และส่งผลกระทบต่อภาคการผลิตอย่างรุนแรง ทำให้คณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อวันที่ 11 พ.ค. 2564 ให้ปรับตัวเลขใหม่เป็น ฤดูการผลิตที่ 64/65 อ้อยไฟไหม้ต้องไม่เกิน 10% ต่อวัน, ฤดูการผลิต 65/66 ไม่เกิน 5% ต่อวัน และลดเป็น 0% ในฤดูการผลิต 66/67 

แต่ รศ.ดร.วิษณุ พบว่า สิ่งที่เกิดขึ้นจริง ห่างไกลจากเป้าหมายมาก โดยปริมาณอ้อยไฟไหม้ที่เกิดขึ้นจริงในฤดูการผลิต 64/65 มีมากถึง 27.28% (แผนปฏิบัติการฯ กำหนดไว้ที่ 10%) ขณะที่ฤดูการผลิตที่ 65/66 ข้อมูล ณ วันที่ 6 ม.ค. พบว่า ปริมาณอ้อยไฟไหม้เกินจากเป้า 5%ทะลุไปถึง 31.95% 

“ข้อมูล ณ วันที่ 6 มี.ค. เราเผากันเกือบ 32% เผามากขึ้นกว่าปีที่ผ่านมา และเชื่อไหมว่ารัฐบาลควักเงินจ่ายออกไปมากขึ้นกว่าปีที่แล้ว จาก 5 พันล้าน เป็น 1 หมื่นล้าน นั่นหมายความว่า เงินที่ใช้ไปไม่ได้ส่งผลทำให้มลพิษทางอากาศในไร่อ้อยปรับลดลงเลย นั่นคือถ้าดูในเรื่องของไร่อ้อย มาตรการที่ใช้อยู่ปัจจุบัน ยังถือว่าไม่ผ่าน”

มลพิษข้ามแดนยังสาหัส

ในเรื่องของมลพิษข้ามแดน ก็มีการระบุไว้ในแผนปฏิบัติการฯ ว่า จะมีการประสานความร่วมมือระหว่างประเทศ และขับเคลื่อนตามโรดแมปอาเซียนปลอดหมอกควันข้ามแดน (ASEAN Transboundary Haze-Free Roadmap) เพื่อลดจุดความร้อนที่เกิดจากการเผาพื้นที่เกษตรในภูมิภาคอาเซียน

แต่ รศ.ดร.วิษณุ ระบุว่า จากข้อมูลจุดความร้อนทั้งในประเทศไทยเองและประเทศเพื่อนบ้าน เช่น เมียนมาร์ หรือลาวในช่วงที่ผ่านมาที่พบว่ายังสูงมาก สะท้อนว่ามาตรการที่กำหนดไว้ก็ไม่สามารถบรรเทาปัญหานี้ลงได้

“ถ้าสังเกต ประเทศไทยมีสถิติการนำเข้าข้าวโพดเลี้ยงสัตว์จากพม่าเยอะขึ้น เนื่องจากมาตรการเข้มงวดของประเทศไทยเอง ทำให้กลุ่มทุนเคลื่อนย้ายการปลูกข้าวโพดไปสู่เมียนมาร์ เรานำเข้าข้าวโพดจากเมียนมาร์หลังปี 2562 ที่เป็นวาระฝุ่นแห่งชาติ มากขึ้นเรื่อยๆ”

รศ.ดร. วิษณุ เปิดเผยว่าเฉพาะปี 2565 มูลค่าที่ประเทศไทยนำเข้าข้าวโพดจากเมียนมาร์สูงถึง 14,312 ล้านบาท หรือคิดเป็นพื้นที่ประมาณ 2 ล้านกว่าไร่ ที่ประเทศไทยส่งเสริมให้เกิดการเผาในเมียนมาร์ และท้ายที่สุดมลพิษนี้ก็ย้อนกลับมาสู่ประเทศไทยเอง

งบประมาณปกป้องสิ่งแวดล้อมน้อยมาก

การจัดสรรงบประมาณด้านสิ่งแวดล้อมที่น้อยเกินไป ก็เป็นอีกหนึ่งโจทย์ที่ รศ.ดร.วิษณุ ระบุว่า มีผลโดยตรงต่อการแก้ปัญหาฝุ่นพิษ โดยพบว่าปี 2566 ถูกจัดสรรเพียงประมาณ 10,068 ล้านบาท หรือคิดเป็นเพียง 0.32% ของงบประมาณรายจ่ายทั้งหมด ซึ่งน้อยกว่ามาเลเซียอย่างน้อย 2-3 เท่าตัว และน้อยกว่าสหภาพยุโรป 5-6 เท่าตัว

“ตรงนี้สะท้อนให้เห็นว่า รัฐบาลไทยในยุคปัจจุบัน ให้ความสำคัญน้อยมากๆ กับสิ่งแวดล้อม 1หมื่นล้านบาทตรงนี้ ไม่ใช่แค่แก้ปัญหามลพิษทางอากาศ แต่แก้ปัญหาทุกมลพิษ เรามีงบประมาณน้อยมากๆ และไม่เพียงพอกับการแก้ปัญหาซึ่งใหญ่มาก”

ดัชนีคุณภาพอากาศไทยแย่ลง

งบประมาณที่น้อย ขณะที่มาตรการวาระฝุ่นแห่งชาติก็ไม่สัมฤทธิ์ผล ส่งผลโดยตรงต่อการแก้ปัญหา รศ.ดร.วิษณุ บอกว่า คำตอบนี้สะท้อนผ่าน “ดัชนีศักยภาพทางด้านสิ่งแวดล้อม” ของ 180 ประเทศทั่วโลก ซึ่งทำการศึกษาโดย มหาวิทยาลัยเยล สหรัฐอเมริกา

ซึ่งแม้เฉพาะด้านฝุ่นพิษ PM 2.5 อันดับประเทศไทยจะขยับขึ้นจากอันดับที่ 88 เมื่อปี 2563 ไปอยู่อันดับที่ 87 ในปี 2565 แต่ด้านคุณภาพอากาศโดยรวม ประเทศไทยก็ตกจากอันดับที่ 85 เมื่อปี 2563 ไปอยู่อันดับที่ 93 ในปี 2565 เช่นเดียวกับด้านภาพรวมคุณภาพสิ่งแวดล้อม เมื่อปี 2563 ประเทศไทยถูกจัดอันดับที่ 78 ของโลก แต่ในปี 2565 อันดับของประเทศไทยเปลี่ยนแปลงไปในทางที่แย่ลง โดยตกไปอยู่ที่อันดับ 108 ของโลก ถดถอยไปมากถึง 30 อันดับ 

“ปัญหาฝุ่นพิษดีขึ้นเล็กน้อย ขยับเลื่อนอันดับจาก 88 มาเป็น 87 แต่มลพิษทางอากาศอื่นๆ เรียกว่ายับเยินแย่ลงมากๆ เมื่อเทียบกับค่าเฉลี่ยของโลก ตรงนี้เป็นภาพที่สะท้อนให้เห็นว่าปัญหาสิ่งแวดล้อม ปัจจุบันนี้รัฐบาลปัจจุบันให้ความสำคัญน้อยมากๆ”

ข้อเสนอเพื่อแก้โจทย์

ในส่วนของข้อเสนอ โจทย์แรกภาคยานยนต์ รศ.ดร.วิษณุ เสนอว่า ควรปรับอัตราภาษีเพื่อระบายรถเก่าออกจากระบบ, มาตรการสำหรับรถเก่าต้องเข้มงวดให้มากขึ้น, จัดเก็บค่าธรรมเนียมการจราจรแออัด และลดค่าใช้จ่ายในการเดินทางด้วยรถโดยสารสาธารณะ

ข้อเสนอภาคเกษตร ให้เพิ่มมาตรการลดการเผาในข้าวและข้าวโพดที่เป็นรูปธรรม, แก้ไขมาตรการลดการเผาอ้อยที่ไม่ยั่งยืน, เพิ่มการให้เงินช่วยเหลือแบบมีเงื่อนไขและลดเงินเยียวยาให้เปล่า และติดตั้งระบบตรวจสอบย้อนกลับการรับซื้อสินค้าเกษตรที่เกี่ยวข้องกับการเผาทั้งในและต่างประเทศ พร้อมเก็บภาษีเพิ่ม

“เราจะลดการเผาในเมียนมาร์ได้อย่างไร ถ้าเราไม่หยุดการซื้อขายที่เกิดขึ้น ซึ่งเอกชนไทยที่นำเข้าก็มีส่วนเช่นกัน เพราะฉะนั้นต้องใช้มาตรการทางภาษี หรืออาจจะต้องคิดทำยังไงให้บริษัทเอกชนที่นำเข้าข้าวโพด แสดงหลักฐานว่าข้าวโพดที่เขานำเข้าเข้ามา มันปลอดจากการเผา และเป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม”

ข้อเสนอภาคป่าไม้ ให้เพิ่มมาตรการ “ปลูกป่าในใจคน”, เพิ่มค่าแรงขั้นต่ำเจ้าหน้าที่ดับเพลิงในพื้นที่ป่า, เพิ่งงบประมาณและทรัพยากรในการดูแลไฟป่า และใช้มาตรการจูงใจเชิงเศรษฐศาสตร์ให้มากขึ้น และข้อเสนอในภาคอุตสาหกรรม คือให้ติดตั้งอุปกรณ์ตรวจวัดมลพิษที่ปลายปล่อง และให้ชุมชนเข้าถึงข้อมูลการปล่อยมลพิษของทุกโรงงาน

และสุดท้ายข้อเสนอในเชิงภาพรวม ควรจัดตั้งหน่วยงานดูแลสิ่งแวดล้อมที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาด, บังคับใช้กฎหมายอากาศสะอาดที่มีความยืดหยุ่น, นำมาตรการจูงใจเชิงเศรษฐศาสตร์มาใช้ให้มากขึ้นแทนการบังคับ และเพิ่มงบประมาณด้านสิ่งแวดล้อม